პაატა კოღუაშვილი: როგორ იცავენ დემოკრატიული ქვეყნები მიწას გაუცხოებისგან?!

თანამედროვე მსოფლიოში შეზღუდული რესურსების – კერძოდ, საკვების რესურსთა შემცირების – პრობლემა სულ უფრო მწვავდება. ეს პირველ რიგში ეხება მიწას, განსაკუთრებით სოფლის მეურნეობის სავარგულებს, რადგან ეს უკანასკნელი, ანთროპოგენური ზემოქმედების გამო, სულ უფრო მცირდება. რაც ყველაზე ნიშანდობლივია, ეს ხდება პლანეტის მოსახლეობის სწრაფი ზრდის ფონზე.

მიწა არის შეუცვლელი, გაუმრავლებელი და "ამოწურვადი" (შეზღუდული) (VerfGEG21, 73) რესურსი. კაცობრიობის განვითარების თანამედროვე ეტაპზე განსაკუთრებით აქტუალური საკითხია მიწის ფასი. მოსახლეობის გამრავლებასთან და სოფლის მეურნეობის პროდუქტებზე მოთხოვნის ზრდასთან ერთად მცირდება დაუმუშავებელი სოფლის მეურნეობის სავარგულები და, აქედან გამომდინარე, იწურება რესურსიც.

სწორედ ამიტომ, მსოფლიოს თითქმის ყველა სახელმწიფო განსაკუთრებით ფრთხილად ეკიდება სასოფლო-სამეურნეო მიწის უცხოელებისთვის მიყიდვის საკითხს და ეს სფერო უმკაცრესი რეგულაციით გამოირჩევა. ისინი თვლიან, რომ მიწის განუსაზღვრელი ოდენობით გასხვისება უცხოელებზე ქვეყნის სასიცოცხლო ამოცანებთან და საზოგადოებრივ ინტერესთან შეუთავსებელია.

სასოფლო-სამეურნეო მიწის გასხვისება ყოველთვის უნდა იყოს სახელმწიფოს მიერ კონტროლირებადი პროცესი. რადგან მიწა არის არა მხოლოდ ეკონომიკური, არამედ სოციალური და კულტურული ფასეულობა (ავსტრიის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება უცხოელის მიერ უძრავი ქონების შეძენის კანონის კონსტიტუციურობის შესახებ LandesgegesetzblattNr. 88/1994)

1. რა უნდა გავითვალისწინოთ განვითარებული ქვეყნების გამოცდილებიდან?
მაგალითად, ავსტრიაში უცხოელთა მიერ მიწის შეძენა რეგულირდება ცალკეული მიწების კანონებით. ერთ-ერთი მიწის (ბურგერლანდის) კანონით „უცხოელის მიერ უძრავი ქონების შეძენის შესახებ“, უცხოელი უძრავი ქონების შეძენისთვის საჭიროებს ნებართვას (§13). ნებართვა კი, თავის მხრივ, შეიძლება მიღებულ იქნეს, თუ "სახელმწიფოებრივ-პოლიტიკური" ინტერესები არ იქნება შელახული და თუ: უცხოელი ავსტრიის ტერიტორიაზე მინიმუმ 10 წელი ლეგალურად, კანონიერად იმყოფება და მისი შენაძენით მნიშვნელოვანი ეკონომიკური, სოციალური, კულტურული ან სხვა საჯარო ინტერესი არ ილახება. ხოლო თუ უცხოელს ნაყოფიერი, სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენა სურს, ის ზემოთ მოცემულ ნებართვასთან ერთად საჭიროებს დამატებით ნებართვას, რომელიც გაიცემა სპეციალური კომისიის მიერ.

შვეიცარიაში უცხოელების მიერ მიწის შეძენა დაშვებულია, თუმცა მხოლოდ ნებართვის აღების პირობით. შვეიცარიის ფედერალური კანონი უცხოელთა მიერ მიწის შეძენის შესახებ პირველი მუხლით ადგენს ამ კანონის მიზანს. ეს არის: "უცხოეთში მცხოვრებთა მიერ შვეიცარიის მიწის შეძენის შეზღუდვა, რათა თავიდან იქნეს აცილებული შვეიცარული მიწის "გაუცხოება".

თურქეთის კანონმდებლობით, უცხოელზე გაყიდული მიწა მთლიანობაში არ უნდა აღემეტებოდეს 2,5 ჰექტარს (გაზრდა გამონაკლის შემთხვევებში მაქსიმუმ 30 ჰექტრამდეა შესაძლებელი).

საინტერესოა, გერმანიის მაგალითი, სადაც მყიდველი ამ მიწის დამუშავების კონკრეტულ გეგმას წარადგენს და ეს გეგმა უნდა იყოს გერმანიის პოლიტიკურ-სოციალური ინტერესის შესაბამისი. ამასთან, აქ საკმაოდ ფრთხილი მიდგომაა სასოფლო-სამეურნეო მიწის არასათანადო გამოყენებასთან დაკავშირებით, მოქალაქის თუ არამოქალაქის მიერ. ამიტომაც ასეთი ნებართვის მოპოვება სპეციალური კომისიის თანხმობის გარეშე შეუძლებელია.

დანიაში ერთ პირს უფლება არ აქვს ჰქონდეს 2 ნაკვეთზე მეტი 24 ჰა საერთო ფართობით, ამასთან, ნაკვეთებს შორის მანძილი არ უნდა აღემატებოდეს 20 კილომეტრს. თუ მაინც არსებობს მოთხოვნა, ვინმეს ჰქონდეს 24 ჰა-ზე მეტი, მაშინ საკითხს მთავრობა იხილავს. მიწის ყიდვა არსად არავის არ შეუძლია, თუ არ დასტურდება მისი წინა საქმიანობით, რომ ის ფერმერია, ან აქვს სპეციალური აგრარული განათლება. ამასთან, უცხოელს უკანასკნელი 5 წლის განმავლობაში ამ ქვეყანაში მუდმივი ცხოვრების დამადასტურებელი რეგისტრაცია უნდა გააჩნდეს, რომელსაც დანიის იუსტიციის სამინისტრო გასცემს.

შედარებით ლიბერალურია მიწის გასხვისების საკითხი ესპანეთში, მაგრამ იქაც ისეთი პირობებია, რომ უცხოელი მიწის ბაზარზე ვერ შევა. არის კიდევ ერთი პრობლემა: მცირე ნაკვეთები უნდა უზრუნველყოფდეს სამუშაო საათების წლიური ოდენობის 75%-ს მაინც, რომ ადამიანი სოფლის მეურნეობის მუშაკად ჩაითვალოს.

სასარგებლო იქნება არგენტინის მაგალითის გამოყენებაც, სადაც სასოფლო-სამეურნეო მიწის მაქსიმუმ 20%-ის გასხვისება არის უცხოელებზე დაშვებული. შეზღუდვა ასევე შესაძლებელია ორი ან რამდენიმე ელემენტის ერთმანეთთან შერწყმით.

ევროკავშირის რიგ ქვეყნებში სახელმწიფო დონეზე (ირლანდია, ჩეხეთი) იკრძალება ან იზღუდება სასოფლო-სამეურნეო მიწის უცხო ქვეყნის მოქალაქეებისთვის ან არარეზიდენტი იურიდიული პირებისთვის გადაცემა.

მსგავსი დამოკიდებულებაა ამ საკითხისადმი იაპონიაში, ისლანდიაში, ახალ ზელანდიაში, მექსიკაში, აშშ-ში, კანადასა და ავსტრალიაში. პოლონეთში სანებართვო სისტემა მოქმედებს.

ახალ ზელანდიაში შექმნილია მიწის დაცვის ტრიბუნალი და ეს ორგანო კონკრეტულად განიხილავს 2 ჰა-ზე მეტი მიწის შესყიდვის მსურველთა ყოველ განცხადებას, დადებითი გადაწყვეტილება კი უამრავი პირობის შესრულებაზეა დამოკიდებული.

აღსანიშნავია ისიც, რომ თვით ევროკავშირის წევრ სახელმწიფოებს შორისაც შეიძლება იყოს ამგვარი შეზღუდვები, რისი მაგალითიც არის ირლანდიის კანონმდებლობა, რომლის მიხედვითაც, ამ ქვეყანაში 7-წლიანი ცხოვრების ვადაა საჭირო, რათა მიწის შეძენის მსურველმა განცხადებით მიმართოს მიწის კომისიას. საფრანგეთში შეზღუდულია ვენახების (ფრანგი ერის სიამაყის საგანი!) და, განსაკუთრებით, დიდი ფართობის მიწის შეძენა.

აშშ-ში 1978 წელს მიღებულ იქნა ფედერალური აქტი სოფლის მეურნეობაში უცხოური ინვესტიციების შესახებ. მართალია, ამით დაშვებულია უცხო ქვეყნის მოქალაქეების მიერ სასოფლო-სამეურნეო მიწის შესყიდვა, მაგრამ ყოველი კონკრეტული შემთხვევა განიხილება ამ ქვეყნის სოფლის მეურნეობის სამინისტროს მიერ. ძირითადი რეგულირება აშშ-ში სასოფლო-სამეურნეო მიწის უცხოელებისათვის მიყიდვის საკითხზე ცალკეული შტატის დონეზეა დაწესებული. ამგვარი კანონმდებლობა აკრძალვების სხვადასხვა დონეს გულისხმობს და უკვე შტატების ნახევარზე მეტშია მიღებული. ამასთან, რაც უფრო სასოფლო-სამეურნეო მიმართულებისაა შტატის ეკონომიკა, მით უფრო მკაცრია აკრძალვა, უცხოელების მიერ სასოფლო-სამეურნეო მიწის შესყიდვის სრულ აღკვეთამდე. ამის შედეგია ის, რომ აშშ-ში სასოფლო-სამეურნეო მიწის მხოლოდ 1%-ზე ნაკლები ეკუთვნის უცხო ქვეყნის მოქალაქეებს, რომლებიც ძირითადად ევროპელები და კანადელები არიან.

2.  საკუთრების უფლების შეზღუდვა საზოგადოების წინაშე პოზიტიური ვალდებულებებით გერმანიის კონსტიტუციის მაგალითზე
იმ ევროპული ქვეყნების კონსტიტუციები, რომლებიც მიწის საკუთრების საკითხს არა ცალკე, არამედ, ზოგადად – საკუთრების უფლების საერთო კონტექსტში აწესრიგებს (მაგ.: ჩეხეთის, უნგრეთის, ლატვიის, ესტონეთის და სხვ. კონსტიტუციები), აუცილებლად ხაზს უსვამს საკუთრების, როგორც არა მხოლოდ უფლებრივ, არამედ ამ უფლებასთან იმთავითვე განუყოფლად დაკავშირებულ, საზოგადოების წინაშე ვალდებულებით ხასიათს. ამ თვალსაზრისით სამაგალითოა გერმანიის კონსტიტუცია (მიღებულია 1949 წელს, არსებითი ცვლილებები და დამატებები შეტანილია 1994 წელს), რომლის მე-14 სტატიის 1-ელი პუნქტი, აღიარებს რა საკუთრების უფლებას და განსაზღვრავს, რომ მისი შინაარსი და ფარგლები კანონით დგინდება, იქვე, მე-2 პუნქტში ხაზგასმით მიუთითებს ამ უფლების საზოგადოების წინაშე ვალდებულებებისგან განუყოფლობას: "საკუთრება ავალდებულებს. მისი გამოყენება იმავდროულად უნდა ემსახურებოდეს საზოგადოებრივ სიკეთეს."

ამგვარი შინაარსის ჩანაწერი, სხვადასხვა ფორმულირებით, დამახასიათებელია თითქმის ყველა "უახლოესი ტალღის" ევროპული კონსტიტუციისთვის. მსგავსი ჩანაწერი უნდა იყოს მოქმედ საქართველოს კონსტიტუციის 21 მუხლში. 1921 წლის საქართველოს კონსტიტუციის 116-ე მუხლი ამბობს, რომ "მიწის დამუშავება და გამოყენება შეადგენს მიწის მფლობელის მოვალეობას საზოგადოების წინაშე".

3. მიწა, როგორც განსაკუთრებული საზოგადოებრივი სიკეთე გერმანიის საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილების მაგალითზე
გერმანიის კონსტიტუციაში მიწის და მისი წიაღის გასაჯაროებაზეც არის საუბარი (იხ. მე-15 სტატია), თუმცა კონსტიტუციის ტექსტში მიწის, როგორც განსაკუთრებული ღირებულების შესახებ, პირდაპირი ჩანაწერი არ გვხვდება. მიუხედავად ამისა, გერმანიის ფედერალურმა საკონსტიტუციო სასამართლომ თავის ერთ-ერთ გადაწყვეტილებაში (VerfGE 21, 37 [82]) განმარტა: "იმ გარემოებიდან გამომდინარე, რომ მიწა არ ექვემდებარება გამრავლებას და შეუცვლელია, აკრძალულია მისი გამოყენების სრულად მინდობა და დათმობა თავისუფალი ძალების განუსაზღვრელი თამაშისა და ცალკეული პირის შეხედულებისთვის. სამართლიანი სამართლებრივი და საზოგადოებრივი სისტემა მოითხოვს მიწის მიმართ საზოგადოებრივი ინტერესების მეტად გათვალისწინებასა და გამოხატვას, ვიდრე, სხვა ქონებრივი სიკეთეების შემთხვევაში".

გერმანიის საკონსტიტუციო ფედერალურმა სასამართლომ თავის სხვა გადაწყვეტილებაში (BVerfGE 21, 73) მოსარჩლის მოსაზრება, რომ სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთებთან დაკავშირებული ბრუნვა ისეთივე თავისუფალია, როგორც ეს სხვა „კაპიტალის შემთხვევაშია“, არ გაითვალისწინა იმის გამო, რომ „ის გარემოება, რომ მიწა შეუცვლელია და ამასთან ერთად არ ექვემდებარება გამრავლებას, კრძალავს, რომ იგი სრულად მინდობილი და დათმობილი იქნეს თავისუფალი ძალების განუსაზღვრელი თამაშისა და ცალკეული პირის შეხედულებისთვის. არც სახალხო-სამეურნეო მოსაზრებიდან და არც მისი სოციალური მნიშვნელობიდან გამომდინარე, არ შეიძლება მიწა ავტომატურად გაუთანაბრდეს სხვა ქონებრივ სიკეთეებსა და ღირებულებებს, სამართლებრივ ბრუნვაში კი იგი ვერ იქნება მიჩნეული და მიღებული, როგორც უძრავი ქონება“.

საქართველოს ისტორიულ-სამართლებრივი ტრადიციებისა და გავრცელებუ¬ლი საერთაშორისო პრაქტიკის გათვალისწინებით, საქართველოს კონსტიტუციამ მიწა უნდა აღიაროს განსაკუთრებულ ეროვნულ საუნჯედ და ქართველი ხალხის სამკვიდროდ.

4. უცხოელებზე მიწის გაყიდვის შეზღუდვა ლიტვის კონსტიტუციის მაგალითზე

ზოგიერთი ევროპული კონსტიტუცია პირდაპირ ზღუდავს უცხოელებზე მიწის გასხვისებას. სანიმუშოდ მოვიყვანთ ყოფილი სსრკ-ს რესპუბლიკის, დღეს ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოს – ლიტვის კონსტიტუციის 47-ე სტატიის ჩანაწერს:

 "მიწა, შიდა წყლები. ტყეები, პარკები საკუთრების უფლებით შეიძლება ეკუთვნოდეთ მხოლოდ ლიტვის მოქალაქეებს და სახელმწიფოს. თვითმმართველობებს, სხვა ეროვნულ სუბიექტებს, აგრეთვე ლიტვაში სამეურნეო საქმიანობის განმახორციელებელ უცხოელ სუბიექტებს, ლიტვის რესპუბლიკის მიერ არჩეული ევროპული და ტრანსატლანტური ინტეგრაციის შესაბამისად და კონსტიტუციური კანონით განსაზღვრული კრიტერიუმების საფუძველზე, შეიძლება ნება დაერთოთ შეიძინონ არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთები, რომლებიც აუცილებელია უშუალო საქმიანობის განსახორციელებლად საჭირო შენობა-ნაგებობების მშენებლობისა და ექსპლუატაციისათვის. ასეთი ნაკვეთების საკუთრებაში შეძენის წესი, პირობები და შეზღუდვები განისაზღვრება კონსტიტუციური კანონით. კანონით დადგენილი წესით, მიწის ნაკვეთზე საკუთრების უფლება შეიძლება გააჩნდეს უცხო სახელმწიფოს – მისი დიპლომატიური და საკონსულო დაწესებულებების დასაფუძნებლად. ლიტვის რესპუბლიკის განსაკუთრებულ საკუთრებას განეკუთვნება მიწის წიაღი, აგრეთვე შიდა წყლები, ტყეები, პარკები, გზები, ისტორიის, არქეოლოგიისა და კულტურის სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის ობიექტები. ლიტვის რესპუბლიკის განსაკუთრებულ საკუთრებას განეკუთვნება აგრეთვე ლიტვის ტერიტორიის თავზე საჰაერო სივრცე, კონტინენტური შელფი და ბალტიის ზღვის ეკონომიკური ზონა“.

ამრიგად, როგორც ვხედავთ, ლიტვის კონსტიტუცია უკიდურესად ზღუდავს, ხოლო სასოფლო-სამეურნეო მიწის შემთხვევაში – საერთოდაც კრძალავს უცხო სუბიექტებზე მიწის გასხვისებას.

ანალოგიური დამოკიდებულება უნდა ჰქონდეს საქართველოს ხელისუფლებას კანონმდებელთა ჩათვლით.

P.S ქართველი გლეხკაცი, როგორც მიწის მესაკუთრე _ მისი პოტენციური მყიდ-ველი, მომხმარებელი, მფლობელი და გაჭირვების გამო გამყიდველი _ არაკონკურენტუნარიანია უცხოელებთან მიმართებაში.

ამ უკანასკნელებს შესაძლებელია მიწის ეს ნაკვეთის სხვა, არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულებისთვის უნდოდეთ _ აგარაკების აგებით დაწყებული და სხვა ქვეყნებში წასაღებად ნაყოფიერი ზედა ფენის მოჭრით დამთავრებული.
   
საკამათო არც ისაა, რომ უცხოელებს გაცილებით უკეთესი პირობები აქვთ საქმის წამოწყებისთვის, ვიდრე ადგილობრივებს, რაც კატეგორიულად დაუშვებელია, განსაკუთრებით ისეთ ტრადიციულ და მოწყვლად დარგში, როგორიც სოფლის მეურნეობაა.

გარდა ამისა, სოფლის მეურნეობა არ არის ინვესტიციატევადი დარგი და აქ ინვესტორის წახალისების პოლიტიკა ყველაფრის ფასად არ უნდა ტარდებოდეს. საერთაშორისო პრაქტიკა გვიჩვენებს, რომ სასოფლო-სამეურნეო მიწას პრაქტიკულად არცერთი ქვეყანა არ ასხვისებს ინვესტიციების მოზიდვის მიზნით, რადგან მიაჩნიათ, რომ უცხოელი ინვესტორები აჩანაგებენ ღარიბ, მცირემიწიან ადგილობრივ ფერმერებს.