პაატა კოღუაშვილი: გაქცევის რეჟიმში, ისიც "ხათრით", მიწის კანონი არ უნდა იწერებოდეს!

მინდა გამოვთქვა საკუთარი მოსაზრება 2014 წლის 29 დეკემბერს საქართველოს პარლამენტში საქართველოს მთავრობის ინიციატივით შეტანილ კანონპროექტზე "სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ" საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე" (http://www.parliament.ge/ge/law/7964/16269).

კანონპროექტმა ქართველი საზოგადოების ერთმნიშვნელოვნად უარყოფითი შეფასება დაიმსახურა. მასზე არც ერთი დადებითი გამოხმაურება არ ყოფილა საჯარო სივრცეში, რის გამოც კანონპროექტის ავტორებმა ჯერ ერთი, შემდეგ მეორე თითქოსდა "ალტერნატიული ვარიანტი" შექმნეს, თუმცა თამამად შეიძლება ითქვას, რომ არც ერთ მათგანში  არ ჩანს სასოფლო-სამეურნეო მიწის მიმართ მთავრობის ხედვა და სტრატეგია. ასევე, არ ჩანს, ანალიზზე დაფუძნებულ რა გამოწვევებს პასუხობს იგი (სინამდვილეში `სიახლეები~ მხოლოდ კოსმეტიკურია). კანონპროექტი უნდა ემსახურებოდეს ხედვის, სტრატეგიის და დასახული მიზნების განხორციელებას. წარმოგიდგენთ ჩემს ხედვას თითოეულ მათგანზე.

კანონპროექტის I - ვარიანტზე

კანონპროექტის ავტორები განმარტებით ბარათში ვერ/არ ასაბუთებენ მათ მიერ შემოთავაზებული საკანონმდებლო ნორმების შედეგიანობას, მათ შესაბამისობას მიწის სამართლისა და ეკონომიკის თეორიებთან, ცივილიზებული მსოფლიოსა და უპირველეს ყოვლისა, ევროკავშირის ქვეყნებში მსგავს საკითხებზე არსებულ კანონმდებლობასთან.

ავტორების მიერ არაა მოცემული იმ რეალური გარემოსა და მიზეზების დახასიათება, რომელმაც გამოიწვია ამ ნორმების შემოღების წინადადებების წარმოდგენა:

ზოგადი:

•    კანონში შესატანი ცვლილებების პროექტიდან არ ჩანს უცხოელების მიერ სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენასთან დაკავშირებული ეკონომიკური ანალიზი, ანუ რა რაოდენობის მიწაა შესყიდული, რა ინვესტიციებია განხორციელებული, დამუშავებულია თუ არა მიწა და ა.შ. ასევე, როგორია თანაფარდობა საქართველოს მოქალაქეების მიერ გაკეთებულ ინვესტიციებისა და უცხოელების მიერ გაკეთებულ ინვესტიციებს შორის.

•    საინტერესოა, რომელი ქვეყნის მოქალაქეები ფლობენ მიწას საკუთრებაში და როგორია მათ მიერ გაკეთებული ინვესტიციების ოდენობა, ამით გავიგებთ, რომელი ქვეყნებიდანაა მიწით სპეკულაციის მაღალი რისკი;

•    ზოგადად მიწით სპეკულაციის საშიშროება უფრო მეტად არსებობს იურიდიული პირების მხრიდან და შესაბამისად, სხვადასხვა ქვეყნებში მოქმედი შეზღუდვები უცხოელებისთვის საკუთრების უფლების შეზღუდვაზე ძირითადად მიმართულია იურიდიული პირების მიმართ, რაც ასევე არ ჩანს კანონში ცვლილებების პროექტში;

•    მნიშვნელოვანია კანონში ცვლილებების პროექტი აყალიბებდეს/არეგულირებდეს მსხვილმასშტაბიანი მიწის მფლობელებისა და ადგილობრივი მოსახლეობის ურთიერთობებს. Mმისასალმებელი იქნება, თუ მსხვილმასშტაბიანი მიწის მესაკუთრეს, გარდა ზოგადი ვალდებულებებისა სახელმწიფოს მიმართ (მიწის გადასახადი და სხვ.) ექნება ვალდებულებები ადგილობრივი მოსახლეობის მიმართ (ინფრასტრუქტურის, განათლების, სოციალური და სხვა ღონისძიებების დაფინანსება). ეს საშუალებას მისცემს ადგილობრივ მოსახლეობას, მიიღოს არაპირდაპირი სარგებელი და ასევე ეს ხელს შეუწყობს მათ კეთილგანწყობილ ურთიერთობებს, რაც ორივე მხარისთვის სასარგებლო იქნება.

•    კანონმდებლობა ნათლად უნდა აყალიბებდეს თამაშის წესებს, რომლებიც გამორიცხავს/შეზღუდავს არასწორი ინტერპრეტაციებისა და არასამართლიანი გადაწყვეტილებების მიღებას. თანამდებობის პირების მიერ (თუნდაც ჯგუფურად) არ უნდა ხდებოდეს გადაწყვეტილების მიღება საკუთრების უფლებასთან დაკავშირებით. რა თქმა უნდა, სოფლის მეურნეობის ან ეკონომიკის სამინისტროსთან თეორიულად შესაძლებელია შეიქმნას საბჭო, როგორც პოლიტიკის ნაწილი, თუმცა მისი მანდატი უნდა იყოს მკაცრად რეგლამენტირებული, რათა არ დარჩეს სივრცე მიკერძოებული გადაწყვეტილებებისთვის.

კონკრეტული:

•    დასადგენია, რა მიზანს ემსახურება მინიმალური ზღვარის დაწესება (5 ჰა ფიზიკური პირისთვის და 20 ჰა იურიდიული პირისთვის). თუ მიზანია ის, რომ ნაკვეთების დანაწევრება არ მოხდეს, მაშინ მითითებული უნდა იყოს, რომ ნაკვეთის გაყოფა და ნაწილის შეძენა არ შეიძლება და ეს უნდა ეხებოდეს ასევე საქართველოს მოქალაქესაც. ამასთან, გაუგებარია როგორ მოხდება პირის მიერ ორი მომიჯნავე, მაგალითად სამჰექტრიანი მიწის ნაკვეთის შეძენა, ანუ ეს ნაკვეთები ჯერ უნდა გაერთიანდეს და შემდგომ იქნება მისი ყიდვა შესაძლებელი?

•    ასევე საკითხავია, რამდენად ეფექტური იქნება მიწით სპეკულაციის თავიდან ასაცილებლად ზედა ზღვარის დაწესება, რადგან კერძო ან იურიდიული პირის მიერ შესაძლებელია დაფუძნდეს რამდენიმე იურიდიული პირი და ისე იქნეს შეძენილი სასოფლო-სამეურნეო მიწა;

•    საკითხავია, თუ რამ განაპირობა შეზღუდვების გაუვრცელებლობა, კომერციულ ბანკებზე, მიკროსაფინანსო ორგანიზაციებსა და საერთაშორისო ფინანსურ ინსტიტუტებზე.

•    გაუგებარია, რატომაა საჭირო უცხოელისთვის ნასყიდობის ხელშეკრულების სანოტარო წესით დამოწმება, მაშინ როცა საქართველოს მოქალაქეს უფლება აქვს ნოტარიუსის გარეშე  დადოს გარიგება და ასევე უცხოელს არასასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენისას არ მოეთხოვება ნასყიდობის ხელშეკრულების გაფორმება ნოტარიუსთან.

•    ასევე გაუგებარია მუხლი 1-12, რომელიც ეხება შეღავათს სახელმწიფო ქონების პრივატიზების დროს, თუნდაც ეს ეხებოდეს პირდაპირი მიყიდვის შემთხვევას.

სწორი ხედვის, სტრატეგიისა და შესაბამისად, საკანონმდებლო ინიციატივისთვის აუცილებელია კვალიფიციური ანალიზის გაკეთება. ამასთან, შეიძლება ითქვას, რომ სახელმწიფო პოლიტიკა უდავოდ უნდა უზრუნველყოფდეს მიწის ეფექტურ გამოყენებას, თუმცა ეს მიღწეული უნდა იყოს არა მესაკუთრეობაზე შეზღუდვებით, არამედ მიწათსარგებლობის მონიტორინგის საშუალებით, რისთვისაც შესაბამისი ინსტიტუციური ცვლილებები იქნება საჭირო, რომელიც უზრუნველყოფს როგორც მიწათსარგებლობის მონაცემთა განახლებადი ბაზის შექმნას, ასევე მიწათსარგებლობის მონიტორინგის ეფექტური სისტემის ფუნქციონირებას.
აღსანიშნავია, რომ პროექტში მოცემული შეზღუდვები ტოვებს შთაბეჭდილებას, რომ იგი შესაძლებელია რეალურად მოქმედებდეს მხოლოდ კეთილსინდისიერი ინვესტორისთვის.

იმ შემთხვევაში, თუ მთავრობის მიერ შემუშავდება მიწის არგამოყენებისთვის სანქციები, მნიშვნელოვანია, რომ ეს არცერთ შემთხვევაში არ უნდა შეეხოს მიწის რეფორმის ფარგლებში პრივატიზებულ მიწებს.           

კანონპროექტის II - ვარიანტზე

კანონპროექტი აგრძელებს მიწის სამართლის შექმნის "ქართულ ტრადიციას", როდესაც ყოველი მომდევნო საკანონმდებლო აქტი კი არ აუმჯობესებს, არამედ აუარესებს წინას. კანონპროექტი არ პასუხობს საქართველოში მიწასთან დაკავშირებული გამოწვევების გადაწყვეტის არც ერთ მოთხოვნას და მისი ამ სახით მიღება კიდევ უფრო გაამწვავებს ამ სფეროში არსებულ პრობლემებს.

მუხლი ბ) მიწა შეიძლება გქონდეს საკუთრებაში ხუთ წელზე მეტი ხნის მანძილზე, მაგრამ არ ამუშავებდე და არც გამოცდილება გქონდეს. მაშინ რატომ უნდა იყო პრივილიგირებულ მდგომარეობაში?

ყველა ტიპის იურიდიულ პირს არ შეიძლება სასოფლო სამეურნეო დანიშნულების მიწა შევასყიდოთ. ეს პირი აუცილებლად უნდა იყოს სასოფლო-სამეურნეო საწარმო.

გ.ა) მიწა კი მიიღო მემკვიდრეობით, მაგრამ დაამუშავებს?

გ.გ) - ს მეორე ნაწილი გაუგებარია და საჭირო არ არის.

საერთოდ, მსოფლიო პრაქტიკა გვიჩვენებს, რომ მიწის იურიდიულ პირებზე გასხვისება მაქსიმალურად შეზღუდულია, სპეკულაციის საშიშროების გამო.

1.5) შემოვლითი გზები რჩება, დააფუძნებენ სხვა ფირმეს და ამ დროს სახელმწიფოს არ გააჩნია არავითარი კონტროლის მექანიზმი.

1. კანონში აუცილებლად უნდა იყოს მუხლი მიწის დანიშნულებისამებრ გამოყენებისთვის, ანუ მიწის დამუშავება და აგროპროდუქციის წარმოება, რაც უნდა აისახოს ნებართვაში.
2. ნებართვისთვის, მიწის შეძენის მსურველმა უნდა წარადგინოს ამ მიწის დანიშნულებისამებრ გამოყენებისთვის სამოქმედო გეგმა, საინვისტიციო გეგმა, ფინანსურად უზრუნველყოფილი.
3. ქართული კანონმდებლობით, სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაში შედის ყველა კატეგორიის მიწა, უნდა დაკონკრეტდეს რომელს ვყიდით. ჩემი აზრით, ეს უნდა იყოს დამუშავებაში მყოფი მიწა.   
4. სახელმწიფოს მიერ მიწის გასხვისებისას უზრუნველყოფილი უნდა იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების და სოფლის თემის ჩართულობა.
5. მიწის დანიშნულებისამებრ გამოყენებისათვის აუცილებელია     სახელმწიფოს მხრიდან მონიტორინგის დაწესება, ანუ შესაქმნელია მიწის საინფორმაციო სისტემა, ანუ მონიტორინგის ინსტიტუციონალური უზრუნველყოფა.
6. მიწის მსხვილ მესაკუთრესა და თემს შორის თანამშრომლობის აუცილებლობა, რომელიც გაწერილი უნდა იყოს მიწის მყიდველის ვალდებულებებში, ანუ სახელმწიფოსთან ხელშეკრულების გაფორმებაში.
7.კანონის პროექტი არ ავალდებულებს მიწის შეძენის მსურველს მიწის დამუშავებას და პროდუქციის წარმოებას. ეს მნიშვნელოვანია და უნდა აისახოს კანონში.
8. აუცილებელია ფერმერთა რეგისტრაციის სისტემის შექმნა, ურთიერთანგარიშგება პროდუქციის მწარმოებელსა და სამინისტროს შორის. მიწის მესაკუთრე წლის ბოლოს უნდა აწვდიდეს ინფორმაციას სამინისტროს მიწის დამუშავებისა და პროდუქციის წარმოების შესახებ, ხოლო სამინისტრო სიახელეებზე, ახალ პროგრამებზე, გრანტებზე და ა.შ.
9. სახელმწიფომ უნდა იცოდეს ვის ეხმარება. მიწის რაციონალური და მიზნობრივი გამოყენებისათვის კანონში არაფერია ნათქვამი, მაშინ, როცა განმარტებითი ბარათი ამით იწყება.
10. მიწის დანიშნულებისამებრ, ანუ საინვენსტიციო პროექტის შესაბამისად არ გამოყენების შემთხვევაში, რა სანქციებს ატარებს სახელმწიფო?

კანონპროექტის III - ვარიანტზე

რაც შეეხება კანონპროექტის ახალ III - ვერსიას, ვფიქრობ იგი უფრო მეტ კითხვას აჩენს ვიდრე, პასუხობს არსებულ გამოწვევებს. ვერანაირად ვერ ვეთანხმები კანონის სულისკვეთებას, რადგან იგი არაა დაფუძნებული საბაზრო მექანიზმებით მიწათსარგებლობის განვითარებაზე, ასევე საინვესტიციო გარემოს გაუმჯობესებასა და სასოფლო ტერიტორიების განვითარებაზე, არ ჩანს არანაირი ზრუნვა ადგილობრივი მოსახლეობის როლზე/ჩართულობაზე.

ასევე რაც ადრეც გვითქვამს, ასე გაქცევის რეჟიმში მიწის კანონის წერა არ შეიძლება, იგი ვერანაირად ვერ იქნება ეფექტური.

ადრე არსებული შენიშვნები ძალაშია და არ გავიმეორებ, ქვემოთაა ზოგიერთი დამატებითი შენიშვნა

ზოგადი:
1.  კანონის პროექტის განმარტებით ნაწილში არ ჩანს გარკვეულობა იმის თაობაზე, თუ რატომ არის საჭირო, რომ მცირემიწიანი საქართველო თავის მიწას უცხოელებზე ყიდდეს. ნათელია, რომ ამისთვის კანონმდებლის ცნობიერებაში ან ქვეცნობიერებაში ერთადერთი მოტივი არსებობს: „ამას მოითხოვს დემოკრატიული ზრდილობა“. უკიდურესად არადემოკრა¬ტი კანონმდებელი ამით იმშვიდებს „სინდისს“ და ამავე დროს მომგებიან იმიჯს იქმნის მსოფლიოში, რომელმაც ძალიან კარგად იცის, რომ უცხოელებზე მიწის განუკითხავი გასხვისება სახელმწიფო ინტერესების თვალსაზრისით მიუღებელია (ამას მეტყველებს მაღალდემოკრატიული დასავლეთის მთელი საკანონმდებლო პრაქტიკა).
2.   კანონპროექტი არაა დაფუძნებული ხედვიდან გამომდინარე სტრატეგიაზე და უფრო გავს სხვადასხვა შენიშვნების "ხათრით", ან სხვა მიზეზებით ერთად თავმოყრას;
3. ძალიან აძლიერებს ბიუროკრატიის როლს, არ აწესებს/მოითხოვს დეტალურ რეგულაციებს და როგორც მინიმუმ ზრდის კორუფციის რისკებს;
4. ეტყობა, რომ არაა იურისტებისა და აგრარიკოსების დაწერილი და შესაბამისად, სუსტია კანონის სტრუქტურა, ასევე კანონში შემოღებულია ახალი ტერინები რომლებიც მოითხოვს განმარტებას, მაგალითად: "სამოქმედო გეგმა", "სანებართვო პირობები", "სამოქმედო გეგმის სისტემატურად დარღვევა".

კონკრეტული:
•    ბუნდოვანია, თუ რა იგულისხმებება და კითხვებს ტოვებს შემდეგი საკითხები: სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთის საერთო რაოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს 20%-ს - ჯერ ერთი ნაკვეთების რაოდენობა თუ ფართობი, მეორეც ერთ სუბიექტზე თუ მთლიანობაში და მესამე, ძალიან მნიშვნელოვანი, იგულისხმება მთლიანად საქართველოში, რეგიონებში, თუ რაიონებში?
•    სამინისტროს ნებართვა - რა წესით გაიცემა, ასევე ეხება კონკრეტული მიწის ნაკვეთის შეძენას თუ ზოგადად უფლებას სასოფლო სამეურნეო მიწის შეძენაზე;
•    კონსულტაციები ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებთან – რა სტატუსი აქვს, მაგალითად რა ხდება, თუ ვერ თანხმდება ადგილობრივი და ცენტრალური ორგანოები;
•    სანებართვო პირობების შესრულებაზე მონიტორინგი – არის ეს მიწათსარგებლობის მონიტორინგის ნაწილი თუ არა, ასევე როგორ ხდება საქართველოს მოქალაქის საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთით სარგებლობის მონიტორინგი;
•    განსაკუთრებული პირობები სასოფლო სამეურნეო მიწის შეძენისას – თუ მთავრობა თავს უფლებას აძლევს დაუშვას ასეთი გამონაკლისები, მაშინ წინასწარ უნდა იყოს დეკლარირებული და დეტალურად გაწერილი შესაბამისი რეგულაცია;
•    მიწის ნაკვეთის ჩამორთმევის საკითხი - იმ შემთხვევაში, თუ საკუთრების ჩამორთმევის უფლებას იძენს სახელმწიფო, მაშინ რეგულაცია უნდა იყოს ნათელი და დეტალურად გაწერილი;
•    მიწის გამოუყენებლობის შემთხვევაში მიწის საბაზრო ფასის 10%-ით დაჯარიმება – რატომ 10 და მეორეც მხოლოდ ერთხელ ჯარიმდება და შემდეგ ჩამოერთმევა? ასევე სადაოა მიწის საბაზრო ფასის დადგენის საკითხი.

სახელმწიფოს დღემდე არ შეუმუშავებია სოფლის განვითარების (სასოფლო ტერიტორიების განვითარება) პოლიტიკა და შესაბამისად, არ აქვს განსაზვრული, თუ რა რაოდენობის მიწაა საჭირო სოფლის განვითარებისა და სასურსათო უსაფრთხოების უზრუნველყოფისთვის. კანონპროექტის ავტორებს ასევე არ უფიქრიათ იმაზე, რომ საქართველოში სოფლად მაცხოვრებლები კომლების დიდ უმრავლესობას არ აქვთ მათ საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთები რეგისტრირებული. აღნიშნული პრობლემები უმოკლეს დროშია გადასაწყვეტი.

არ არის საკმარისი, რომ "სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ" საქართველოს კანონში შევიდეს, თანამედროვეობასთან მორგებულად ჩამოყალიბებული გრძელი რიგი ცვლილებებისა. აუცილებელია, რომ კანონში უკვე არსებული სწორი განსაზღვრებები და ახალი, რომლებსაც დრო მოითხოვს, აწყობილ იქნეს ახალ სისტემად, რომელიც აგებული იქნება ამოცანათა დღევანდელ რუკაში არსებულ პროპორციათა გათვალისწინებით, მათი სიმწვავისა და მნიშვნელობის მიხედვით. ამ ამოცანის გადაჭრას სჭირდება, პრაქტიკულად, მიწათსარგებლობის ახალი კანონის მიღება (და არა ძველის ჩასწორება).